长期以来,地方投融资平台作为地方政府与城市发展的动力引擎,核心功能就是筹集项目建设资金。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预[2014]351号)等法规政策的颁布,意味着政府性投融资平台以政府信用为担保的融资行为将受到限制,同时也标志着地方政府债务管理体制的全面转型。地方投融资平台公司替政府举债的核心功能将改变,但未来作为实体经营型企业仍可以承担政府重大项目建设。
因此,在政策变化和市场双重压力下,地方投融资平台公司必须进行彻底的转型,且转型的模式不可能一蹴而就,而应该有一个过程。作者认为,从根本上讲,地方投融资平台公司必须顺应国家宏观经济政策的要求,通过实现市场化运作、多元化融资、一体化经营的转型持续支持城市建设发展。
产业布局是对地方投融资平台公司产业的空间分布和组合,决定着地方投融资平台公司的业务发展和经济增长。咨询公司研究课题组将着重分析,投融资平台公司的产业发展模式。
地方投融资平台公司转型由于各自的发展路径和现实基础不同,不能搞一刀切的模式,更不能不经过调查研究单凭主观意识拍脑袋的方式决定地方投融资平台公司的转型操作。地方投融资平台可以充分借助外脑的力量,在充分调查的基础上,结合地方经济发展状况和区域特点,以及对地方投融资平台公司的经营状况、资产负债情况、自身优劣势等进行理性分析,从而制定出模式选择、资产重组、股权改组、商业模式等设计方案。
地方投融资平台公司,产业布局的模式选择主要有以下几种:
1.转变功能定位,实现“融、投、建、管”综合服务,通过纵向一体化战略,实现从投融资平台到产业链运营平台的转变,做强产业深度。
从单纯投融资到投资建设运营,从单一建设到建设运营一体化,纵向产业链一体化考验的是政府投融资公司在转型过程中应对各种项目运作、资本运营、投资、管理等各种风险的能力。作者认为,在城镇化进度加速,PPP模式快速发展的背景下,地方投融资平台公司进行市场化竞争的核心竞争力必须是基于投融资的产业链整合运营能力。地方投融资平台公司要实现从融资主体向融投建管一体化的主体平台转变,快速整合区域内设计、工程施工、材料、运营维护等核心业务职能,打造全产业链优势。
深化产业发展,提升信用等级,有效整合各类分散资源,分条块组建专业投资集团,专注特定行业和特色领域,做精做深成为“小巨人”是地方投融资平台公司转型的最终落脚点。作者建议,首先,在深入分析市县(区)地方投融资平台公司资产负债情况,完成资产剥离和负债清理基础上,按照业务板块开展兼并收购,集中打造旅游、水务、建设、交通、能源等专业化国有企业,形成核心平台为依托的集团化控股公司,实现信用上移和资产下沉。其次,实现“要素资产化,资产资本化”,积极盘活土地、基础设施、生态环境、服务产业等要素,将其注入相应地方投融资平台公司实现资本化运作,达到“盘活存量、吸引增量”和“以城建城、以城兴城”的成效。
2.通过横向多元化战略,实现区域内多元化城市建设运营领域的横向整合,做大产业规模。
作者认为,横向多元化战略,是围绕城市建设运营进行的相关多元业务整合。通过不同产业之间的资源共享和优势互补,扩大地方投融资平台公司产业规模和行业影响力,推动地方投融资平台公司的快速扩张。从国内转型较早的地方投融资平台公司来看,部分具备相对较强实力的省级和地市级地方投融资平台公司都在围绕城市建设整合地方房地产、交通、水务、市政、文化旅游、农业等相关产业资源,打造综合型的城市运营服务商。打造多元化的城市建设运营产业,必须从体制机制、管理模式、业务整合等多方面进行针对性设计,避免陷入“集而不团,大而不强”的多元化陷阱。
张江集团在担负的职能上与其他地方投融资平台一致,但是在其发展过程中,坚持独立自主按照市场规则运营开发区,没有像其他地方引进入园企业一样,给予土地、厂房等补贴优惠政策,而是对土地进行滚动开发,所获得的收益完全归于公司自身。作者发现,在此案例中,张江集团不满足于土地的整理和房地产开发业务,努力开展多元化经营,依托园区运营,积极投资于物业管理、人力资源中介、广告传媒、酒店经营、金融服务(小额贷款、担保、外币兑换)等领域,并按照行业设立子公司,对部分公司进行混合所有制改造,逐渐变身为投资控股集团。
目前,张江集团有二级子公司28家,合并报表公司达到112家。同时,张江集团还充分利用了园区管理的便利条件,参与了对园区高新技术企业的股权投资,是十多家上市公司的重要股东,在支持园区企业发展的同时,在资本市场实现溢价收益,2014——2016年张江集团对外投资收益分别为8亿元、17.5亿元和13亿元。
3.走专业化产业分工道路,形成专业性运营的地方投融资平台公司,增强专业性和在行业中的竞争力。
地方投融资平台公司转型产业布局中并非所有的地方投融资平台公司都会选择多元化发展道路,多元化产业本身也存在一定的整合难题。在调研中发现,中东部地区一些地方投融资平台公司走专业化产业分工道路,形成了水投、交投、文投、城投等若干相对独立的专业性建设运营地方投融资平台公司,走专业化发展道路,也取得了较好的成效。重庆在转型发展中打造了多个专业性建设运营平台,水务、水利、旅游、交通、能源等经营业务由专业化地方投融资平台公司经营。重庆市能源投资集团,2006年,原重庆煤炭集团、重庆市建设投资公司和重庆燃气集团整合组建成重庆市能源投资集团,借助电力市场化改革的机会,转型为经营性国企,专注燃气、煤电铝等领域的经营、投资。
4.推动相关金融业态的拓展,打造产融结合的投融资运营平台。
围绕产业链发展和金融服务的需求,通过自营、并购、参股等方式整合区域内的金融机构,获取金融牌照,形成金融业务和实体产业的互补优势,在强化自身造血能力的同时为地方城市建设提供综合性金融服务。部分地区规模较大、能力较强的地方投融资平台公司甚至通过全金融牌照的整合逐步向综合性金融控股集团发展。作者认为,通过在金融产业的拓展,促进实体经营和资本运营交叉融合、产业资本和金融资本相互渗透,实现良性互动发展,放大投融资功能。
对于具备经营性资产和持续造血能力的投融资平台公司来说,通过产融结合建立金控平台来促进公司的资本运作,是未来转型的方向之一。投融资平台公司可以通过金融控股布局,促进公司融资方式多元化,降低融资成本和信息不确定性。目前已经有不少投融资平台公司布局金融板块。作者还发现,大型投融资平台公司主要采取参股控股的方式布局金融行业,比如天津泰达集团在发展过程中,除了进行产业投资外,也布局了金融产业,形成了“金融是核心,公用事业是基础,新资源开发是方向”的产业格局。
当然,在实际操作中,部分地方投融资平台公司推进产融结合的进程存在一定困难。一方面是因为作为地方政府投融资建设平台的功能定位不准,自身的资金实力不足,实体产业发展基础又较为薄弱。另一方面是因为地方投融资平台公司未能从基础设施项目的投融资建设运作特点、国家的金融业监管体制和金融市场环境等方面,去深入思考自身金融产业发展的路径,影响最终效果。因此,必须对地方投融资平台公司区域经济特征进行分析,探索符合自身发展实际的产融结合道路。
5.向新兴产业拓展,成为地方产业转型升级的重要平台和抓手。
地方投融资平台公司在重组改制过程中,为增强造血能力,会在原有主业的基础上不断向金融、节能、环保、国家扶持的新兴行业拓展。作者发现,他们大多以专业化为基础,打造若干优质的投融资平台(如建投、水投、文投、产投等),自主开展业务并支撑区域的可持续发展。开展并购重组业务,联合国内外知名风投机构,在充分挖掘本地资源禀赋和产业布局的基础上,扬长避短与取长补短相结合,开展横向和纵向并购重组。进行战略投资,对高端装备、新能源、新材料、生物制药等新兴产业,以及银行、保险等金融机构进行战略投资,做好流动性安排和久期管理,长短搭配提升企业发展后劲。
江东控股集团前身为马鞍山城投集团,于2014年5月更名,并正式改制为国有企业。在承担政府基础设施建设项目之余,江东控股集团通过重组或整合其他政府所属企业等方式扩展主营业务,提高经营性资产和经营性收入比重,并且积极参与产业投资,不断向金融、节能、环保、国家扶持的新兴行业拓展。2016年江东控股集团汽车制造业务贡献了接近一半的收入,公共服务、基础设施建设以及土地整理仅占27%。此外集团积极参与产业投资,新设安徽省高新创业投资有限责任公司,专门从事高新技术产业和新兴产业的创业投资。